(시사저널=김상철 경제 칼럼니스트(전 MBC 논설위원))
검찰이 대장동 1심 판결에 항소하지 않기로 한 데 대한 여진이 계속되고 있다. 대장동 개발사업은 과도한 이익이 민간사업자에게 돌아갔다는 점에서 비판을 피하기 어렵다. 과정의 불법 여부를 사법 체계 내에서 가려내야 하고, 범죄수익은 환수되어야 한다. 이는 이론의 여지가 없는 일이다. 하지만 이 사건이 정치적 대립과 갈등의 수단으로만 소비되는 것은 바람직하지 않다. 법적 시비를 넘어, 우리나라 공공택지 개발사업 모델 자체를 되짚는 계기로 삼아야 한다. 충분한 주택 공급은 그에 앞서 무엇보다 택지가 충분히 개발되어야 가능하기 때문이다. 모바일바다이야기



2021년 9월24일 경기 성남시 분당구 대장동 개발사업 현장에서 작업이 진행되고 있다. ⓒ시사저널 박정훈


택지 개발 방식은 사업 주체에 따라 공영(공공) 개발과 민간 개발, 두 가지 방식으로 나뉜다. 공영 개발은 신천지릴게임 중앙정부나 지방자치단체, 혹은 공기업이 사업의 주체가 되는 방식이다. 민간 개발은 토지를 보유한 민간사업자가 직접 개발과 공급을 맡는다.
우리나라의 공공택지 공급은 1970년대부터 시작됐다. 본격적인 대량 공급은 1980년대 후반부터 이뤄졌다. 서울과 수도권 주택난 해소를 위해 추진된 신도시 개발이 대표적이다. 방식은 대부분 비슷했다. 골드몽사이트 주택을 지을 택지 후보지가 정해지면 한국토지주택공사(LH)가 토지와 건물 소유자에게 보상금을 지급하고, 땅을 사들인다. 그리고 이 땅에 도로와 전기, 상하수도 등 기반시설을 만드는 택지 조성 과정을 거쳐 아파트를 지을 민간사업자에게 택지를 매각했다.
공공택지 공급은 분양가를 규제했던 시절에 택지를 저렴하게 공급해 건설사 이익을 일정 수준 릴게임손오공 보장하면서도 분양가를 낮추기 위해 도입됐다. 공영 개발의 가장 큰 특징은 토지 매입 과정에서의 보상 강제권이다. 즉, 강제로 토지를 수용할 수 있다는 점이다. 한 번에 땅을 수용해 바로 개발을 진행하면 되기 때문에 협의매수든 강제매수든 빠르게 진행될 때가 많다. 이에 반해 보상 강제권이 없는 민간 개발은 토지 소유주와 합의하지 않으면 진전되기가 어렵다.
알라딘릴게임 공영 개발의 장점은 분명하다. 계획적인 토지 이용을 통해 토지의 효율성을 제고할 수 있고, 개발이익의 사회적 환수가 가능하다. 토지 투기를 방지하면서 택지의 대량 공급이 가능해 지가 안정에 도움이 된다. 하지만 단점도 적지 않다. 강제수용권으로 발생하는 토지 소유자의 반발 외에도, 사업 시행 주체인 공공기관이 자금 조달에 어려움을 겪는 경우가 많다.



2024년 11월 개발제한구역(그린벨트)에서 해제된 서울시 서초구 서리풀 지구 일대 ⓒ연합뉴스


택지 개발, 방식·주체마다 명암 뚜렷
택지를 개발하는 데는 돈이 많이 든다. 막대한 토지보상금을 지급해야 한다. 도로와 상하수도·전기·가스 등 기반시설들을 구축하고 공원을 비롯한 녹지 공간도 마련해야 한다. 초기 투자에만 천문학적인 돈이 들어간다. 지방자치단체나 공공기관의 경우 예산 지원이 없다면 택지 매각 외에는 자금을 조달할 방법이 없다. LH 역시 택지 매각으로 얻은 이익을 다른 개발사업이나 주거복지사업 예산으로 활용하는 교차보전 방식으로 운영해 왔다.
공영 개발과 민간 개발 방식의 장점을 결합한 민관 합동 개발 방식도 있다. 공공과 민간이 합동법인을 구성해 공동 사업을 추진하는 형태다. 취지는 훌륭하다. 공공기관이 사업을 하면 토지 수용권을 발동해 저렴하고 빠르게 토지를 확보할 수 있고, 사업권을 확보하는 인허가 과정도 수월하다. 그러면서도 자금 조달은 기업이 맡아 공영 개발로 사업을 추진할 때 발생할 수 있는 재정 부담 문제를 해소한다. 기업은 사업 참여를 통해 수익을 올리고, 정부와 지자체는 재원 확충과 지역경제 활성화를 도모할 수 있다. 대장동 사업도 이 같은 민관 합동 개발로 추진됐다.
대장동 사업은 공공기관인 성남도시개발공사와 화천대유 등 민간업체 13개가 합작한 사업이다. 개발을 맡은 시행사의 지분 50%는 성남도시개발공사가 가지고 있었다. 하지만 제도적으로 보면 민관 합동 개발의 개념은 아직 법적으로 명확히 정립되지 않아 허점이 많다. 가장 큰 쟁점은 '이익의 크기'보다는 그 이익을 '누가, 얼마나 가져가느냐' 하는 배분의 문제다.
이익 환수 방식은 세 가지다. '확정 이익의 환수'는 공공이 사전에 금액이나 환수 비율을 정하는 방식이다. 예측 가능성이 높고 행정 절차가 간단하지만, 시장이 급변해도 추가 환수가 어렵다. '초과 이익 공유'는 사업 종료 후 이익을 정산해 공공과 민간이 일정 비율로 나누는 구조다. 형평성은 높지만 정산 과정에서 분쟁과 회계 논란이 잦고, 담합의 우려도 있다. '지분 참여형'은 공공이 사업에 참여해 이익을 배당받는 형태다. 투명하지만, 공공도 손실 위험을 함께 부담해야 한다.
어느 방식이 정답이라고 단정하기는 어렵다. 부동산 시장의 상황이나 사업 규모, 공공의 참여 정도에 따라 최적의 구조가 달라지기 때문이다. 정책에는 실효성과 함께 균형감이 필요하다. 개발이익의 민간 독점은 막아야 하지만, 그렇다고 민간의 수익성을 지나치게 낮춰 사업에 참여할 유인이 없어져도 곤란하다. 결국 적정 수준의 환수와 개발 유인 간 균형이 바람직하다. 공공의 이익을 확보하면서도 시장의 활력을 해치지 않는 수준에서 제도를 설계하고, 이익 환수 과정의 공정성과 합리성을 확보하는 일이 사업 성공의 관건이다.
제도 손질 없이 '직접 시행'만으론 미흡
정부는 3기 신도시부터 LH에 시행사 역할을 맡겨 직접 개발에 나설 계획이다. 기존처럼 민간 건설사에 택지를 분양하지 않고, LH가 설계와 시공을 발주하는 형식이다. 건설사는 공사비를 받아 시공 단계에만 참여하는 도급형 시스템을 도입하겠다는 것이다. 택지 분양 단계가 사라지면 당연히 분양가를 낮추는 효과도 기대할 수 있다. 판교신도시가 공영 개발지구라는 특별지구를 지정하는 방법으로 100% 공공이 개발한 사례다.
문제가 없는 것은 아니다. 수익률 저하로 대형 민간 건설사의 참여가 줄어들 수 있다. 관료적 비효율이나 비리 등 예상하지 못한 부작용도 배제할 수 없다. 무엇보다 재정 문제가 걸림돌이다. LH는 현재 공사 부채가 약 170조원을 웃도는 것으로 알려졌다. 재정적으로 어려운 LH가 별도 재원 마련 방안도 없이 토지 수용부터 건설까지 다 감당하기는 현실적으로 어렵다.
우리나라에서 지난 40여 년간 늘어난 대지의 30% 이상이 공영 택지 개발로 공급됐다고 한다. 공영 개발 확대는 옳은 방향이지만, 충분한 택지 공급을 위해서는 민간과의 적절한 역할 분담도 필요하다. 물론 개발 이익의 사유화는 막아야 한다. 그러나 공공의 이익을 제도적으로 보장할 수 있는 구조는 민관 합동 개발사업의 추진 방식을 제도적으로 보완하면 가능하다. 합리적 개발사업 구조의 설계, 공공의 비용 분담과 민간의 이익 환수에 대한 정교한 제도의 도입, 시행사 운영의 투명성 제고가 앞으로의 과제가 될 것이다. 기자 admin@seastorygame.top